Ces dernières années, je me suis engagé à rédiger un ouvrage, toujours en cours, en anglais, cette fois-ci, intitulé « The future of the African and US Inspectors general offices : Reforming Audit Evaluation and Investigations against Frauds Waste Abuse and Corruption. Strategies and Policies : What I Learned Abroad ». Il y a plusieurs raisons de persister pour achever cette recherche et terminer cet ouvrage. En fait, la recherche africaine, francophone est pauvre dans ce domaine. A ma connaissance, à part quelques anciennes études juridiques sur le contrôle de l’Etat, de telles publications sont encore rares dans le milieu africain francophone. On travaille sans recherche, sans lever la tête pour s’interroger sur ce que l’on fait, ce qu’en pensent les autres. On ne réfléchit pas suffisamment sur notre travail, ni ne pensons par nous-mêmes et pour nous-mêmes. Naturellement, de telles attitudes conduisent à la routine, à la reproductions d’idées du passé, peu en phase avec le 21ème siècle.
En fait, quasiment, tout le monde s’accorde sur un modèle basé sur les développements de l’audit axé sur les risques, les apports du contrôle interne au sens anglo-saxon de maîtrise de la gestion et sur divers modèles comme le COSO, le Sarbanes-Oxley Act, etc. A mon avis, les modèles dépendent de la vision, des types d’analyses privilégiés, des paradigmes reconnus, des bonnes et meilleures pratiques promues, des doctrines et des écoles de pensée, du niveau de recherche et de normalisation, malheureusement encore trop faible en Afrique francophone, etc.
Néanmoins, le benchmarking est utile. Il peut nous forcer à penser librement, à relativiser en comparant des doctrines et des vécus accumulés au gré d’expériences. Par exemple, j’ai eu l’opportunité de comparer mon expérience d’Inspecteur général d’Etat du Sénégal avec les thématiques de formations reçues et de plusieurs recherches aux Etats Unis, à l’occasion des séances annuelles de renforcement de capacités de l’Association des Inspections générales d’Etat des USA, du vécu au niveau du Forum des Inspections générales d’Etat d’Afrique et Institutions assimilées (FIGE) dont je fus le Secrétaire exécutif pendant 7 ans. En outre, en qualité d’Expert international à Djibouti, de 2003 à 2008, j’ai pu discuter avec des institutions tels que le Financial Audit Department de Dubaï, l’Inspector General of Government d’Ouganda, les Bureaux de l’Auditeur général au Yémen et d’Ethiopie, mais aussi avec des instances aux finalités voisines aux États Unis, au Cameroun, au Burkina Faso, lesquelles ont certes des spécificités notoires. Un tel vécu me conduit à conclure que :
1. la stratégie, la vision et l’analyse stratégique devraient précéder la modélisation ; en somme, on devrait créer les structures en étant guidé par les référentiels d’analyse stratégique;
2. le vécu relatif et l’analyse des besoins, des parties prenantes et des métiers au sens du management stratégique devraient constituer des leviers de réflexion, d’action et de réformes ;
3. à cet égard, l’analyse des métiers, un peu partout, par exemple au vu des lois et des études disponibles aux Etats Unis, établit trois grandes fonctions de base de la gouvernance de contrôle :
l’audit avec ces nombreux démembrements (audit financier, audit stratégique et organisationnel, audit des performances, de conformité, etc.) ;
la lutte contre la fraudes, les gaspillages, les abus et la corruption ;
l’évaluation des politiques et des programmes publics, voire les études et recherches liées ;
évidement, les questions transversales de conseils, d’études et de recherche, de formalisation de politiques et stratégies.
Par rapport à ce qui est admis en Afrique francophone, ma vision est à bien des égards est celle qui précède, mais avec des « réinventions » toujours possibles. Néanmoins, je conçois que pour l’instant, que c’est là une position minoritaire en Afrique francophone, me semble-t-il ; mais c’est aussi là tout l’intérêt des débats au plan scientifique…
Concrètement, aux Etats Unis, les choses ont changé, depuis 1978 ; les Inspections générales ont été réinstaurées par la loi dite Inspector General Act de 1978, amendée. Celle-ci institue un système d’Inspections générales très adapté à la nature de l’Etat fédéral et à la complexité d’un si vaste et grand pays :
- au niveau de chaque Etat fédéré, une Inspection générale, sans compter une Inspection générale fédérale au niveau présidentiel ;
- dans les secteurs stratégiques importants tels que l’aide étrangère assumé par l’Inspecteur générale de l’USAID, au niveau de la Sécurité sociale, de certains grands travaux (ponts, routes, aviation, etc.), de la santé ;
- des Inspections générales « ad-hoc » pour des programmes temporaires comme ce fut le cas pour la Guerre d’Irak, le « Bailout » (redressement des banques lors de la dernière crise financière), etc.
Cette loi de 1978 sur l’Inspecteur général d’Etat leur confère des attributions d’audit (i), de lutte contre les fraudes, les abus, les gaspillages et la corruption (ii), d’évaluation des programmes publics (iii), sans compter que les lois des Etats fédérés peuvent intervenir pour renforcer leurs attributions et les statuts ou innover. Elle impose aussi un organigramme minimal pour le Bureau de l’Inspecteur général devant, dans tous les cas, comporter au moins deux unités administratives l’une chargée de l’Audit et l’autre des Investigations au sens de lutte anti-correction, de détection des fraudes, abus et gaspillages. Très souvent, ailleurs, on y ajoute l’évaluation.
En dépit de ces attributions, un ouvrage célèbre aux Etats Unis, Monitoring Government. Inspectors general and the Search of Accountability de Paul Light relève que les Inspections générales ont tendance à se focaliser sur la lutte contre la corruption, les fraudes et les gaspillages, beaucoup plus populaire et attrayante pour la presse, les politiciens du Congrès et le grand public. Light déplore cette orientation « politicienne » qui aboutit à négliger l’évaluation. Au terme de ses analyses, l’évaluation serait beaucoup plus stratégique et porteuse de valeur ajoutée que les deux autres pôles de métiers (audit, lutte anticorruption), pour réformer, gérer le changement, prévenir (vaut mieux que guérir), apprendre, etc.
Il existe aussi une particularité aux Etats Unis, le pays de l’esprit d’entreprise par excellence : des Inspections générales privées dites « Independante Private sector Inspectors général » (IPSIG) ayant des compétences juridiques, d’audit, d’investigation, de gestion et de prévention des sinistres. Elles donnent une opinion d’assurance sur la conformité aux lois et règlements, sur les contrats, agissent pour la détection des comportements illégaux et contraires à l’éthique, contribuent à l’amélioration de l’économie, l’efficience et l’efficacité de l’organisation et sont aussi des fournisseurs et clients du Gouvernement, des Inspections générales en matière de contrôle.
Au total, ce dispositif américain prouve qu’il n’y a pas de modèles en soi obligatoires, universels, mais des approches dont on peut préférer l’une ou l’autre. Les multiples travaux du Governement Accoutability Office (GAO) démontrent cette possibilité de « réinventer », mais faudrait-il encore un puissant appareil de recherche et d’études dans le pays ou au niveau de l’organe de contrôle.
En réalité, la vision, le leadership et le projet politique ou social, le benchmarking, les procédés et les outils d’analyse stratégique privilégiés affectent grandement le modèle choisi. Par exemple, au Sénégal, les conclusions des Assises nationales, les programmes de quelques grands partis politiques proposent divers modèles alternatifs, par exemple la création d’une Commission ou Agence nationale d’évaluation des politiques et programmes publics. Si celle-ci venait à être créée, elle subsisterait à côté des Inspections générales d’Etat, de la Cour des Comptes, des Inspections internes, de l’Agence de Régulation des Marchés publics, etc. Mais la question peut être discutée s’il faut ainsi dupliquer à l’infini les structures et des fonctions qui ont une certaine synergie et dont la connectivité est source de stratégie plus cohérente ?
En Afrique du Sud, par exemple, on trouve au niveau de la Présidence de la République, un Bureau de l’Auditeur général, mais aussi un Ministère de la Performance et du Suivi-évaluation de plus en plus considéré par certains comme une référence en matière d’évaluation des politiques et programmes publics. En outre, dans les gardes organisations internationales, la Banque Mondiale, la Commission Européenne, divers organes des Nations Unies, prévaut une variété de solutions :
- des Inspections générales ou institutions similaires, compétentes en matière de lutte anti-corruption et d’audit en même temps, mais aussi pour une seule des activités comme par exemple l’Inspection générale de la Banque Européenne d’Investissement, l’OLAF, etc. ;
- parfois la séparation des trois grandes fonctions avec des Bureaux d’audit d’une part, d’autre part, des bureaux lutte anticorruption souvent qualifiés d’Inspections générales, et d’évaluation fréquemment sous l’appellation de « Office of Evaluation ».
Au total, il demeure possible soit spécialiser diverses instances dans l’audit (i) ou dans la lutte anticorruption, la détection des fraudes, des abus et des gaspillages (ii), soit dans l’évaluation des politiques et programmes publics (iii) ou fusionner les organes de contrôles existants (iv) tout érigeant l’un d’eux en instance de contrôle/harmonisation des contrôleurs (v) ou a contrario créer une instance de coordination, d’harmonisation et de normalisation (vi).
CONCLUSION
1. Pour le moment, en Afrique francophone, les questions liées à la rationalisation, à la coordination et à l’harmonisation ne sont que très partiellement réglées, en dépit de rapports des bailleurs de fonds, des demandes citoyennes nées des alternances démocratiques, de plus en plus courantes en Afrique.
2. Si la coordination est quelque peu réglementée dans certains pays, l’harmonisation suppose beaucoup plus : des études et recherches pour normaliser, des renforcements de capacité, de la recherche-action, des partenariats, du réseautage, des découvertes, des échanges et le réseautage, etc.
3. Tout aussi bien le modèle des Inspections générales aux USA que celui en vigueur en Afrique francophone donne une compétence universelle qui couvre les audits, la lutte contre la corruption, l’évaluation des politiques et programmes publics, avec des métiers concomitants de conseils et d’études.
4. Pour l’instant, les modèles en vigueur dans la plupart des pays francophones d’Afrique consacrent des fonctions de contrôle partagées avec les Cours des Comptes, des Services d’évaluation et d’audit externes, des Inspections internes aux ministères, de Autorités Régulation des Marchés publics, d’Autorités indépendantes anti-corruption et de lutte contre la fraude, etc.
5. Aussi paradoxale que cela soit, divers professionnels, politiques, experts, bailleurs de fonds et parties prenantes ne manquent pas soit de demander la spécialisation en trois organes distincts d’audit, d’évaluation, de lutte anti-corruption soit le regroupement pour éviter les duplications, les redondances, etc.
6. Chacune des visions a un fondement admissible, mais aussi discutable, en fonction des impératifs de vision stratégique et des critères évoqués précédemment.
7. Pour l’instant, cette lutte contre la corruption, les fraudes, les abus et les gaspillages n’est pas organisée de façon systémique en équilibrant plusieurs objectifs de détection, de dissuasion, de prévention, de recouvrement des avoirs, de sanctions positives ou négatives, de dénonciations et d’incitations (Hotlines, whistleblowing, contrôles citoyens, plaintes citoyennes, etc.).
8. L’enjeu de la lutte contre la corruption et la fraude, les abus et les gaspillages risque d’être mal assumé du fait de lacunes dues au peu de connaissance dans l’espace francophone de certains acquis de la recherche, car y connait-on tout au plus le triangle de la fraude (Fraud Triangle), alors que la doctrine couvre des aspects plus subtiles comme (Fraud Diamond, SMORC, Fudge Factor, Balanced approach, etc.).
9. Il subsiste des défis tenant aux faiblesses de la recherche, des benchmarkings, de la pensée stratégique, autant de limites encore constatables sur le continent africain francophone. En l’absence de tels préalables, le risque est grand d’opter pour des approches simplistes, et minimalistes et non intégrées…
10. Un autre enjeu est aussi pertinent : ne faudrait-il pas alors désengorger et créer des sortes de « Comités d’audit » réadaptés au contexte ? Ou alors transférer cette instance d’analyse et d’approbation des rapports, selon des modalités à étudier, à l’instance de normalisation et d’harmonisation. Ou combiner ces deux approches ?
Au vu de ce qui précède, on peut se demander s’il ne serait pas plus approprié d’aborder les problèmes dans le cadre plus global de la politique publique de modernisation et de réforme de l’Etat, exigence incontournable de futures performances en Afrique. Si un tel choix est fait, divers objectifs et critères de décision et de réformes pourraient être la base de la réorganisation :
- la rationalisation et la simplification des processus, du système de gouvernance de contrôle, l’allègement de la taille de l’Etat, en évitant les duplications et les redondances ;
- l’efficience des allocations budgétaires à la fonction de contrôle et la prise en compte de taux d’encadrement et du faible taux de couverture de la fonction contrôle et des secteurs/entités d’importance stratégique ou des programmes prioritaires ;
- les exigences de la gestion des performances et des résultats, de l’évaluation des politiques et programmes publics ;
- sans que cette liste ci-dessus soit limitative…
A mon avis, ce sont là quelques défis du futur… Il s’agirait alors au moins de consacrer les trois grandes fonctions précitées :
- d’audit qui normalement inclut entre autres l’analyse des contrôles internes ;
- de lutte contre la corruption, les fraudes, les abus et les gaspillages, en rééquilibrant (« balanced approach ») par la prévention (éducation, sensibilisation, etc.) ;
- d’évaluation des politiques et des programmes publics qui peut aussi inclure une activité de recherche et de conseils en se référant à des approches d’évaluation sommative, formative, participative et à l’impact des sciences et méthodes de recherche.
Probablement, une telle approche invite à résoudre des défis tenant à l’existence d’une stratégie ou d’une instance supérieure indépendante d’évaluation, d’Harmonisation, de Normalisation. Elle prend en compte diverses parties prenantes, par exemple des associations d’Inspecteurs ou de Contrôleurs généraux, de Cours ou Chambres des Comptes, des « Think Tank », des Instituts et Centres spécialisés est bénéfique à la recherche, à l’harmonisation et à la normalisation, au renforcement des capacités.
Bibliographie
- « The future of the African and US Inspectors general offices: Reforming Audit Evaluation and Investigations against Frauds Waste Abuse and Corruption Strategies and Policies: What I Learned Abroad. Abdou Karim GUEYE.
- Plan stratégique de développement triennal du Forum des Inspections générales d’Etat d’Afrique dont une bonne partie de l’introduction discutait de cette problématique après une analyse de métiers, des parties prenantes et l’utilisation de la méthode PEST X SWOT.
- « Inspections générales d’Etat d’Afrique. Réalités, Enjeux et Perspectives » Abdou Karim GUEYE.
- GAO répond à la question : Qu’est-ce qu’il y a derrière un nom ? David M. Walker, Contrôleur général des États-Unis.
Abdou Karim GUEYE
Inspecteur général d’Etat
Ecrivain et auteur
Premium Sarbanes-Oxley Member.
Certified Coach Speaker and Trainer at John Maxwell Team
Ancien directeur de l’Ecole Nationale d’Administration
et de Magistrature du Sénégal
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Membre fondateur de Monitoring Africa.
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