Abdou Karim GUEYE Inspecteur général d’Etat (1985-2016).
MBA/AUDIT/CG/DROIT – Fraud and Forensic Investigator and Examiner
Il est toujours intéressant de comparer des projets, systèmes et stratégies aux fins d’apprendre des bonnes ou meilleures pratiques. Pour les instances comme Monitoring Africa, c’est un volet de leur raison d’être que d’explorer les pratiques internationales pour offrir à ses clients que sont les Etats, les Organisations, les meilleures ou bonnes stratégies, politiques, pratiques et outils compétitifs au niveau international.
Par rapport à un de nos métiers, la gouvernance de contrôle, le présent document est d’un grand intérêt pour nos clients, les actionnaires, les investisseurs, en particulier, mais aussi pour les citoyens et les contribuables en général, soucieux de transparence, d’intégrité et d’éthique avérées au niveau des gens auxquels ils ont délégué la gestion de ressources, de programmes et projets.
Le document « Statement of Principes for Inspectors general Offices » (version anglaise en cours d’amendement) atteint un peu plus d’une quarantaine de pages et est structuré comme suit :
1. Une partie introductive très instructive, voire pédagogique, sur l’importance accordée à la responsabilité et l’obligation de rendre compte, les attentes et la confiance du public à l’égard de ces inspecteurs généraux, ainsi que l’impératif de résultats par de tels structures ;
2. Les fondements de l’autorité des Inspecteurs généraux et de leurs entités, au plan légal, en ce qui concerne leurs mandats, à cet égard, leur autorité, pouvoirs ; des critères comme la confidentialité, la qualification des inspecteurs généraux et des équipes à leur disposition, l’indépendance, la protection des whisteblowers sont abordés.
3. Les normes de qualité des bureaux des inspecteurs généraux applicables aux investigations, inspections, évaluations et audits.
Pour le document, « Déclaration des principes pour les bureaux d’Inspecteurs généraux », notamment sa partie introductive, l’obligation de rendre compte et l’intégrité sont au cœur de la raison d’être des Inspections générales, celles-ci permettant de consolider la confiance du public dont les attentes demeurent extrêmement élevées. Le document met en relief que le public attend des inspecteurs généraux qu’ils exercent leurs pouvoirs de surveillance des responsabilités confiées, aident à asseoir un gouvernement efficient, notamment en termes de coûts-efficacité, à prévenir, détecter, identifier, révéler et éliminer les fraudes, les abus, les gaspillages et la corruption, ainsi que les actes illégaux. On constate aussi que le premier paragraphe de cette partie introductive met en relief que les attentes du public sont mieux servies lorsque les Inspecteurs généraux se conforment aux principes d’intégrité, d’objectivité, d’indépendance, de confidentialité, de professionnalisme, de compétence, de confiance, d’honnêteté, de justice, d’indépendance, de droiture, de compte rendu public et des respect des autres et d’eux-mêmes.
Le deuxième paragraphe de l’introduction rappelle que dans l’exercice de leurs attributions ces inspecteurs généraux sont tenus de se conformer à des exigences similaires à celles qui s’imposent aux autres fonctionnaires lorsqu’ils utilisent les ressources, ce qu’ils doivent faire avec prudence. Du fait qu’ils sont chargés d’identifier et de rendre compte des gaspillages, ils sont obligés d’effectuer leurs travaux avec efficacité et efficience. Aussi, la Déclaration de Principes les invite-t-ils à adhérer à des normes professionnelles prenant en compte des exigences, des programmes périodiques d’assurance et de revues de qualité.
Enfin, cette partie introductive rappelle qu’un bureau d’Inspecteur général doit être jugé sur ces résultats et par la production à temps desdits résultats, la précision, l’objectivité, l’honnêteté intrinsèque de ces résultats, autant d’exigences qui constituent la pierre angulaire de l’obligation de rendre compte. Mais aussi, les bureaux d’Inspecteurs généraux devraient développer des mesures quantitatives et qualitatives de leurs performances, en interne, de sorte à rendre compte au public.
L’examen approfondi du document permet de constater certaines particularités du système d’inspection générale aux Etats Unis:
Le caractère fédéral fait qu’en principe qu’au niveau de chaque état, il existe une inspection générale parallèlement à une inspection générale au niveau fédéral ;
Des inspections générales existent aussi pour des causes, situations particulières ou programmes particuliers (USAID, Sécurité sociale, grands travaux, situations ad hoc comme la guerre en Irak, la crise des banques avec le financement du bailout, etc.) ;
une entité, voire une autorité qui cumule trois métiers fondamentaux de contrôle que sont les audits, les inspections (détections et investigations des fraudes, abus, gaspillages, lutte anti-corruption), les évaluations des interventions publiques (politiques, programmes et projets publics) ;
naturellement le conseil et les études qui peuvent résulter de toute la chaine précitée.
L’approfondissement de ce document commande d’étudier sa partie relative aux fondements juridiques de telles entités.
Fondements de l’autorité des inspections générales au plan juridique (USA)
A cet égard, la Déclaration de principe pose le principe que chaque inspection générale devrait disposer d’une existence juridique au plan légal soit parce qu’elle est créée par la constitution d’un des états fédérés, soit par la par loi, une charte locale, une ordonnance ou en cas de besoin, par un décret. En résumé, la Déclaration de principe prévoit ainsi une variété de sources possibles, car, n’oublions pas, la situation d’un état fédéral si diversifié, en l’occurrence, peut imposer des particularités de contexte juridiques ou autres à prendre en compte. La Déclaration prévoit que ce cadre légal devrait préciser le mandat et les pouvoirs de l’Inspection générale, son autorité, ses pouvoirs, assurer la confidentialité de ses enregistrements et dossiers, préciser la qualification de l’Inspecteur général et de son staff, protéger son indépendance et garantir la protection des whistleblowers .
Le mandat confié aux Inspecteurs généraux aux Etats Unis
La Déclaration résume le mandat confié aux Inspecteurs généraux qui devrait résulter d’un dispositif légal qui précise également leurs missions, les opérations, entités, programmes ou agences sous leur juridiction. La nouvelle Déclaration en cours de rédaction tend à ajouter que ces attributions devraient inclure la prévention et la détection des fraudes, la surveillance de l’efficacité et de l’efficience dans l’utilisation des ressources publiques, ainsi que la promotion de l’intégrité publique.
Le champ d’autorité
La Déclaration prévoit que ce dispositif juridique devrait consacrer l’exercice des fonctions par les inspections générales, notamment :
auditer, inspecter, évaluer, examiner et enquêter sur les activités, documents et individus liés par des dispositions contractuelles ou engagés dans des achats auprès d’une entité gouvernementale et dans tout autre acte officiel ou fonction de gouvernementale.
mener des enquêtes criminelles, civiles et administratives ;
mener à des activités de prévention, y compris en cas de besoin, par la révision de la législation, l’examen des règles, des règlements, des politiques, des procédures et transactions, la formation et l’éducation ;
transmettre les actions civiles, pénales et administratives devant les services administratifs et judiciaires compétents ;
mener des enquêtes et des projets communs avec d’autres organismes de surveillance ou structures chargées de faire appliquer la loi ;
émettre des rapports publics ;
établir des politiques et des procédures servant de guide aux fonctions et processus exécutés par les services d’inspection générale ;
assister aux réunions tenues au sein des agences ;
récupérer le coût des enquêtes auprès d’entités non gouvernementales impliquées dans des comportements répréhensibles intentionnels.
Pouvoirs des Inspecteurs généraux des Etats Unis
Le dispositif juridique légal devrait octroyer aux bureaux des inspecteurs généraux des pouvoirs spécifiques et identifier toute limite à ces pouvoirs :
le pouvoir d’assignation à comparaitre de personnes et à transmettre des documents, les exigences relatives à ladite assignation, à la confidentialité des documents et des témoignages lors du processus d’assignation et aux dispositions liées à la mise en œuvre de ladite assignation ;
une autorité lui permettant de faire appliquer les lois, notamment des pouvoirs de police ;
l’accès à tous les dossiers tenus par toute entité gouvernementale ou disponibles auprès de celle-ci et concernant les tâches et les responsabilités de l’Inspection générale, quelles qu’elles soient ;
l’accès au responsable de toute entité publique, lorsque cela s’avère nécessaire pour réaliser tout objectif en relation avec les tâches et responsabilités de l’Inspection générale ;
l’accès aux témoignages ou aux documents émanant de particuliers, de sociétés ou d’entités non gouvernementales concernant les devoirs et les responsabilités de l’Inspecteur général ;
exiger des employés du secteur public à communiquer à l’Inspecteur général des informations sur la fraude, le gaspillage, la corruption, les actes illégaux et les abus.
Confidentialité
La Déclaration prévoit que l’autorité compétente devrait autoriser le bureau de l’Inspecteur général à préserver la confidentialité des dossiers et, dans la mesure du possible, l’identité des personnes qui lui fournissent des informations, à moins qu’il ne soit nécessaire de rendre publics ces registres ou identités lors de l’exercice de ses fonctions. L’autorité compétente devrait imposer des sanctions pour violation de la confidentialité.
Qualifications de l’Inspecteur général et du personnel
La Déclaration prévoit que le dispositif juridique définisse les exigences requises pour le poste d’inspecteur général et pour le personnel en activité. Ainsi, l’inspecteur général doit être choisi sans distinction d’affiliation politique sur la base de son intégrité, de son aptitude à exercer un leadership fort et de ses aptitudes manifestes en matière de comptabilité, d’audit, d’analyse financière, de droit, d’analyse de gestion, d’administration publique, d’enquête, de justice pénale ou autres domaines appropriés. L’inspecteur général devrait être titulaire, ou être tenu d’obtenir, dans un délai défini après sa nomination la certification d’inspecteur général certifié.
Aujourd’hui, une exigence plus élevée en termes de capacité est en train de voit le jouer dans la mesure où la Déclaration en cours de modification tend exiger que le dispositif juridique définisse les exigences requises pour le poste d’inspecteur général et pour le personnel en activité. Ainsi, l’inspecteur général doit être choisi sans distinction d’affiliation politique sur la base de son intégrité, de son aptitude à exercer un leadership fort et de ses aptitudes manifestes en matière de comptabilité, d’audit, d’analyse financière, de droit, d’analyse de gestion, d’administration publique, d’enquête, de justice pénale ou autres domaines appropriés. L’inspecteur général devrait aussi être titulaire, ou être tenu d’obtenir, dans un délai défini, après sa nomination, la certification d’inspecteur général certifié.
Selon la Déclaration, le personnel de l’Inspection générale devrait posséder collectivement les connaissances, les compétences et l’expérience nécessaires pour accomplir leur mission. Ainsi, il est prévu par ce document que le bureau de l’Inspecteur général veille à ce que le personnel reçoive une formation appropriée, maintienne à jour ses connaissances et possède des licences professionnelles les autorisant à exercer ainsi que les certifications appropriées, le cas échéant, les titres d’Inspecteur général Certifié en investigations , d’Inspecteur général certifié en Audit , et d’Inspecteur Général Certifié / Evaluateur .
Il faut remarquer qu’en 1999, l’Association des Inspecteurs généraux d’Etat a mis en place le programme de formation des inspecteurs généraux agréés (CIG) après avoir défini six domaines de compétences clés. Les participants qualifiés (inspecteurs généraux et cadres expérimentés) peuvent obtenir le titre de CIG en participant aux formations de l’Institut des Inspecteurs généraux (Inspector General Institute). Des instructeurs hautement qualifiés y présentent des modules sur les six domaines de compétence de base suivants :
Contexte de la fonction d’inspecteur général ;
Ethique ;
Enjeux du management public ;
Enjeux juridiques ;
Audits, inspections, évaluations et revues ;
Enquêter sur la fraude, le gaspillage et les abus…
L’Association des Inspecteurs généraux des USA a ensuite établi trois certifications supplémentaires précitées pour le personnel des Inspections générales au niveau de l’Institut des Inspecteurs généraux :
– Auditeur Inspecteur général Certifié ;
– Inspecteur général Investigateur Certifié ;
– Inspecteur général / Inspecteur évaluateur certifié.
Les personnes détenant ces certifications conférées par l’Association des Inspecteurs généraux sont tenues de respecter la norme de formation professionnelle continue qui figure dans le Document Normes de qualité pour les bureaux d’inspecteur général et d’être membre de l’Association des Inspecteurs généraux des Etats Unis.
Il faut enfin souligner le Master of Public Administration pour Inspections générales lequel, au-delà des connaissances en administration publique, contient de nombreux modules centrés sur les audits, les investigations, les évaluations, les méthodes de recherche, le management public, etc. A cet égard, l’Association des Inspecteurs généraux a conclu une entente avec l’Université de la Ville de New York qui permet à ce master de se réaliser par le John Jay College Of Criminal Justice.
Indépendance
La Déclaration de principes rappelle que le cadre légal devrait contenir des dispositions destinées à préserver l’indépendance de l’Inspecteur général et de la structure d’Inspection générale ;
– en matière de nomination et révocation, établir des procédures et consacrer que sa destitution ne puisse se faire uniquement que pour un motif valable ;
– en ce qui concerne la durée du mandat, consacrer que l’inspecteur général doit être nommé pour une durée déterminée, sous réserve de renouvellement de son mandat par l’autorité investie du pouvoir de nomination ;
– s’agissant de son organisation et de sa position, consacrer que l’entité devrait être placée au sein de structure gouvernementale de sorte à maximiser son indépendance de fait et son expérience dans les opérations, programmes, politiques et procédures sur lesquelles la structure d’inspection exerce son autorité.
– En matière de ressources financières, la structure d’inspection devrait être financée par le biais d’un mécanisme qui permet de mettre à sa disposition un financement adéquat lui permettant d’accomplir sa mission sans être affectée par des défaillances internes ou externes susceptibles d’altérer son indépendance. La déclaration donne l’exemple de certaines structures d’inspection financées sur une partie du budget de l’agence ou de la juridiction soumise au contrôle ou à travers un pourcentage spécifique des recettes de la juridiction.
– En ce qui concerne son rôle de conseiller indépendant, la Déclaration rappelle que la structure d’inspection doit avoir à sa disposition un personnel ou avoir accès à un conseiller juridique compétent, indépendant de l’agence ou de la juridiction sous le contrôle de l’Inspection générale.
La protection des dénonciateurs (lanceurs d’alerte)
Enfin la déclaration traite de la « Protection des lanceurs d’alerte », voire des dénonciateurs en disposant qu’il devrait être prévu des protections pour les plaignants qui pourraient faire l’objet de représailles de la part de leurs employeurs, à la suite de leurs plaintes auprès de l’Inspection générale.
Conclusion
En conclusion, tels sont en résumé, le fondement légal et principes régissant l’autorité et les pouvoirs des Inspections générales au regard de la Déclaration des principes régissant les inspections générales. Aller au fond de la présentation suppose de prendre en considération d’autres textes et référentiels… Ces développements sont complétés par la deuxième partie qui sera présentée incessamment et relative aux normes de qualité qui s’appliquent aux structures d’inspection générale. En effet, la norme qualité rappelle que les Inspections générales doivent s’efforcer de fournir des produits de haute facture, objectifs, précis, équilibrés et présentés de telle sorte à ce que les responsables compétents soient en mesure donner suite aux informations qui leur sont transmises. Aussi, du point de vue de la déclaration, les conclusions et les recommandations devraient-elles être bien pensées et étayées par des preuves objectives. La Déclaration rappelle qu’afin de garantir que ces critères de compétences sont au quotidien intégrés dans les processus de travail des structures d’inspection générale, le Conseil d’administration de l’Association des Inspecteurs généraux des USA a officiellement approuvé les normes de qualité suivantes:
137 – Normes de qualité pour les bureaux de l’inspecteur général.
138 – Normes de qualité pour les enquêtes.
139 – Normes de qualité pour les inspections, évaluations et les revues et examens.
140 – Normes de qualité pour les audits.
Ce sont ces normes de qualité ouvrent aussi des perspectives de benchmarking et d’analyse comparative qui reste une des finalités de la recherche ainsi effectuée et mise à votre disposition, par exemple avec les normes de qualité de l’Institut des auditeurs internes ou d’autres structures comme ACFE , AAE , etc. Le prix d’une pensée endogène, mais ouverte, est à ce prix.
Abdou Karim GUEYE Inspecteur général d’Etat (1985-2016).
Fraud and Forensic Investigator/West Virginia University
Cet article publié par Monitoring Africa à l’attention de ses clients, des décideurs, des entrepreneurs et leaders. Monitoring Africa est un cabinet privé crée sus forme d’entreprise à but lucratif par des réseaux d’anciens inspecteurs et contrôleurs généraux, administrateurs, entrepreneurs, changemakers, auditeurs de cours/chambres des comptes, managers, etc.
Monitoring Africa propose aux organisations, entreprises, Etats, aux gouvernements et décideurs et chefs d’entreprise, les stratégies, politiques, outils et processus destinés à assurer :
Une meilleure gouvernance de leurs organisations par le biais des conseils d’administration, des comités d’audit, de rémunération, de risques ou autres ;
un cadre propice à la gestion de la performance, en relation avec un dispositif de planification stratégique pertinent, au management des risques, aux contrôles interne et au contrôle de gestion et de la conformité ;
une gouvernance de contrôle ajustée aux normes et bonnes pratiques d’audit interne, d’enquête de prévention et de détection des fraudes, abus, gaspillages, de lutte anti-corruption et d’évaluation des politiques et programmes publics ;
la gestion du changement, les transformations, restructurations et redressements, le leadership transformationnel.
Monitoring Africa agit par la formation pour les cadres (Executive programs), le coaching, les conférences à la demande, les séminaires, ses colloques, l’assistance technique à l’implémentation de stratégies, politiques, outils, dispositifs, capacités, outils, etc.
Abdou Karim GUEYE Inspecteur général d’Etat (1985-2016).
Fraud and Forensic Investigator/West Virginia University
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